官僚政治·第五版
作　者： （美）彼得斯 著，聂露 等译
出版时间：2006
丛编项： 公共行政与公共管理经典译丛
内容简介
　　公共官僚最后，公共官僚——我们主要的讨论焦点——自身被认为是公共开支和政府扩大的一个原因。典型的公共官僚体系之一是一套具有获取性和扩张性的组织。威廉·尼斯卡宁（William Niskanen）在他的著作中最有力地表达了这一观点。他认为行政首领——终身公共官员——是预算最大化者，他们将利用对信息的控制以及自己的能力掩盖提供公共服务所需要的实际费用，使预算远远高于必需的水平。在这一模式中，尼斯卡宁认为，由于部门首领垄断了信息，立法机构几乎无力控制官僚机构。结果立法机构不能对预算进行独立判断，政府开支迅速上升：尼斯卡宁提供的解决策略是建立一个类似于市场的机制，使多个行政部门在一个服务领域内竞争，为更多的公众提供更好的服务。这样的竞争将降低成本，因为表现不好的组织将被淘汰出局。然而，这一精致的经济分析是建立在一系列虚弱的假设之上的，而且与公共官僚的现实世界并不一致。首先也是最基础的一点就是，在一个制度化的官僚体系中，官僚个人有使部门最大化的动力。考虑到相对固定的工资体制以正式职位和工作年限而不是组织规模大小为基础，个人从预算扩大中能得到的很少。这些组织中的低层和中间层雇员可能会通过有新的职位提供而得到更快的升迁，但是对尼斯卡宁模式中的行政首脑而言，他们自己能获得的很少。事实上，扩大组织的规模只会增加官僚管理的困难，而这和一般的官僚形象相矛盾，他们被看做希望缩小个人困难而不是扩大预算。这一模式也大大地低估了立法机构形成独立判断方法的能力。正如我们在后面要详细讨论的那样，立法机构努力建立对公共开支的控制，并形成了关于公共支出和公共项目的独立的信息资源。即便在“反官僚”还不盛行的地方，立法机关也希望自身重组来加强对支出的控制。简言之，尼斯卡宁模式假设的消极的、不负责任的立法机构如果曾经存在过的话，现在也不复存在。即便尼斯卡宁模式所指的是美国的官僚机构，它是否适用于其他国家也值得怀疑，主要因为美国官僚首脑的独立性在内阁部门居于主导的国家不具有典型性。同样，在美国以外，公共官员的职位并不是完全限制在一个组织内的，结果他们将自己的职业未来放在整个官僚体系中考虑，而不是放在一个组织内考虑。这样的想法将导致他们强调建立自己的可信任和可依赖感记录，而不是掩盖成本来获得组织的增长。最后，如果逻辑和概念的分析不足以驳倒这一模式，它也还有一个缺点。这个模式本身就不能奏效。用来检验尼斯卡宁模式的经验研究很少发现支持它的证据。这一模式在美国之外不能应用，而且在美国也是如此。公共官僚在政策制定中的作用和预算的动力机制十分复杂和微妙，不可能用这样一个简单的模式进行充分的说明。“官僚形塑”模式试图指出官僚和公共支出之间的微妙关系。这一模式的观点在于不同的官僚首脑对公共支出的理解并不相同。矛盾的是，公共部门的改革者希望使政府更加有效率和成效，事实上更会带来尼斯卡宁所预见的负面效果。例如，使用半自主的组织如代理机构来执行公共计划，会给官僚提供利用自己的职位谋取自己利益和他们所在的组织的利益的自由。同样，取消内部公共雇员规则和实施“论功计酬”也更容易出现报酬的分化。原来限定给公共雇员的职位现在公开竞争，这样也会失去对公共服务的信任以及削弱限制利用公共职位谋取个人利益的价值观。虽然竞争机制得以引入，但是却失去了内部的控制，似乎形成了尼斯卡宁所指责的公司化的世界。
目录
第1章 政府与行政的维持、增长及变化
现代公共部门
公共支出
政府的增长
政府津贴
财政压力
政治过程
晚期资本主义的衰落
公共官僚
小结
行政的增长
公众关心的问题的数量增多
公众关心的问题的质量提高
制度的弱点
官僚机构的性质
反政府增长趋势
小结
第2章 政治文化与公共行政
行政文化
总体社会文化
非人格化规则和组织
政治文化与行政
政治文化的维度
文化和组织的内部管理
文化与权威
文化与激励
小结
第3章 公共行政官的招募
功绩相对庇护
有代表性的官僚
告诫
公共雇佣与私人雇佣
招募的方式
教育和培训
工作安置
职业特征
激励与动力
公共机构的报酬
招募的方式
教育
种族的代表性
性别平等
小结
第4章 行政结构的问题
德国
英国
法国
瑞典
美国
行政结构
按服务地域组织
按过程组织
按“客户”组织
按目标组织
小结
组织内部
组织内部的差异
重新组织
小结
第5章 政治与公共行政
官僚与压力集团
合法的互动
网络与社群
合法互动的其他方式
客户关系
裙带关系
不合法的组织过程
社会运动与官僚
官僚与政党
小结
第6章 官僚政治
官僚政府
政策意图：机构的意识形态
“不是不可行的”路径之效用
机构间的竞争
职位任期
拥有管理能力
政策执行的高度优先性
小结
官僚政治中的策略
官僚的资源
政治机构的资源
官僚的计谋
政客的计谋
小结
第7章 为政府买单：预算过程
基本问题
宏观分配
微观分配
官僚机构之间的竞争
资源的重要性
预算过程中的递增主义
递增主义的性质
对递增主义的批评
推动递增主义的压力
政治和递增主义
递增主义的替代方式
项目预算
零基预算
目标管理
公共支出调查
整体预算
对压力的反应
资金限制
信封预算
结构性预算盈余
效率
外部评价
回归理性?
预算中的一般问题
政府间预算控制
年度预算
资本预算
税收与支出的协调
预算外运作
小结
第8章 行政职责的政治
基本概念
职责
伦理与控制
责任的层面
职责的途径
组织途径
市场和其他外部控制
团体和公共压力
控制的政治措施
伦理的约束
控制的边界
专业
自治与半自治机构
合同与第三方政府
工会
政治结构
文化
行政不作为
小结
第9章 行政改革
改革的观念
市场
参与
放松管制
灵活的政府
小结
特定的改革
机构与放权
人事管理
消费者化的政府
责任
行政改革的政治
为什么改革?
结论
第1O章 21世纪的公共行政
匮乏与公共行政
政府与行政的挑战增多
行政的复杂性
新千年的管理
小结
索引